Menakar Taji Skema KPBU di Proyek Pelabuhan

Untuk menutupi kekurangan dana pembangunan infrastruktur, Kementerian Keuangan meluncurkan sebuah skema pembiayaan yang disebut dengan kemitraan pemerintah dengan badan usaha. Istilah lainnya dalam Bahasa Inggris adalah public private partnership (PPP).

Salah satu sektor yang akan dijajal dengan model pembiayaan tersebut adalah pembangunan atau pengembangan pelabuhan. Dan, dari berita di media, Kementerian Perhubungan, sebagai “lurah” yang mengurusi infrastruktur darat, laut, udara dan kereta api nasional, memasukkan pengembangan pelabuhan Anggrek di Gorontalo dan pelabuhan Bau-Bau di Sulawesi Tenggara dalam skema KPBU.

Bau-Bau dan Anggrek merupakan bagian dari 14 pelabuhan yang akan dikerjasamakan dengan BUMN atau perusahaan swasta melalui skema KPBU. Adapun 12 pelabuhan lainnya yang tengah disiapkan adalah Belang-Belang, Tahuna, Tobelo, Wanci, Serui, Kaimana, Pomako, Saumlaki, Dobo, Banggai, Labuan Bajo, dan Namlea (bisnis.com, 12/11).

Sampai di situ everything is fine dan patut diapresiasi. Harapan akan rampungnya proyek-proyek (pelabuhan) yang untuk sementara waktu bisa jadi sedang terbengkalai karena ketiadaan dana tentu saja bisa bersemi kembali. Namun, sesederhana itukah persoalan pembiayaan pembangunan pelabuhan, khususnya dengan menggunakan skema KPBU/PPP?

Perencanaan pelabuhan di Indonesia memiliki alur tersendiri yang, secara teori, merangkak naik dari bawah menuju ke atas (bottom up). Pemerintah daerah, melalui Dinas Perhubungan masing-masing, merencanakan pembangunan pelabuhan di daerah mereka melalui forum Musrenbang. Namun, yang namanya teori, pada praktiknya bisa berlaku hal sebaliknya. Artinya, perencanaan pelabuhan dimulai, kalau tidak mau disebut digerakan, dari atas lalu mengalir ke bawah alias top down. Maksudnya begini, pemerintah pusat – dalam hal ini Kementerian Perhubungan – bisa saja “turun gunung” mengintervensi proses perencanaan pada level pemda tadi.

Hal itu dimungkinkan karena Kemenhub memiliki akses yang intensif ke dalam plotting dana infrastruktur di Bappenas. Dengan info A1 ini, Kemenhub dapat “menitipkan” proyek mereka ke dalam perencanaan pelabuhan pemda. Di samping itu, sebagaimana di diatur dalam UU No. 17 Tahun 2008 tentang Pelayaran, Pasal 71 Ayat 4, kewenangan terakhir penetapan pelabuhan toh ada di tangan Menteri Perhubungan. Penetapan Menhub itu dituangkan ke dalam sebuah dokumen yang diberi nama Rencana Induk Pelabuhan Nasional yang masa berlakunya selama 20 tahun.

Pada semua level perencanaan pelabuhan yang telah diuraikan di muka, terlihat dengan gamblang bahwa peran swasta minim jika tidak hendak disebut tidak ada sama sekali. Paling tidak secara formal, entahlah kalau informal atau lobi high politics. Peran swasta inilah yang difasilitasi melalui skema KPBU/PPP. Namun, kebijakan ini memiliki center of gravity yang dapat mendeviasi maksud dan tujuan diadopsinya model pembiayaan ini.

Taji KPBU

Pelibatan swasta dalam masa injury time untuk menyelesaikan pembangunan pelabuhan yang sudah berjalan, tetapi tersengal karena dana APBN yang seret berpeluang melemahkan taji KPBU/PPP. Sehingga, alih-alih mendapatkan investasi dari mereka yang ada malah tidak digubris sama sekali. Memang, terlalu dini memvonis bahwa skema tersebut tidak akan berjalan efektif. Wong, Kemenhub saja masih mengkajinya. Betul. Hanya saja, alasan berikut ini bisa dipertimbangkan dalam menakar efektif atau tidaknya skema itu.

Pertama, semua pelabuhan yang akan di-KPBU-kan, dan sebetulnya juga pelabuhan lain yang dibangun serta dikelola oleh Kemenhub melalui “sayap bisnis”nya, yaitu Unit Pengelola Pelabuhan (UPP), didirikan ala kadarnya. Pembangunan dilakukan hanya sekadar untuk penyerapan anggaran. Bila pelabuhan yang dibangun itu berkembang dengan baik, syukurlah. Jika sebaliknya, nggak apa-apa. Yang penting kewajiban institusional untuk membangun infrastruktur yang diamanatkan oleh negara sudah dijalankan.

Kedua, pelabuhan-pelabuhan yang masuk dalam skema pembiayaan KPBU/PPP dari sisi bisnis tidak atau kurang menjanjikan. Tidak ada feasibility study yang memadai, terutama terkait potensi hinterland pelabuhan (daerah belakang atau bahasa sederhananya pusat kargo). Bagi sebuah pelabuhan hinterland adalah daya tarik bagi kapal-kapal. Manakala kargo tersedia cukup di daerah belakang pelabuhan, maka kapal-kapal akan berdatangan dengan sendirinya. Tidak perlu subsidi segala. “Hukum besi” inilah yang coba ditabrak oleh program tol laut.

Dalam program tol laut, kapal-kapal yang dioperasikan oleh operator BUMN maupun swasta bergerak dari bagian barat Indonesia, khususnya pulau Jawa, dengan muatan penuh menuju pelabuhan destinasi di kawasan timur Nusantara. Ketika pulang, kapal-kapal ini hanya memuat setengah, bahkan ada yang tidak sampai setengah, dari kapasitas yang tersedia. Kargo di pelabuhan tujuan tidak cukup tersedia. Untuk ruang muat kapal yang tidak terisi ketika kapal berlayar kembali ke barat, pemerintah memberikan subsidi kepada operator kapal. Tidak hanya subsidi untuk kapal, pemerintah malah membangun kapal-kapal baru yang dioperasikan oleh BUMN pelayaran (Pelni, ASDP, Djakarta Lloyd) dalam trayek tol laut.

Dengan karakteristik pelabuhan yang akan di-PPP-kan seperti itu, rasanya tidak akan ada investor yang mau terlibat dalam menyelesaikan pembangunan pelabuhan yang terbengkalai atau pembangunan baru. Mereka akan berhitung untung dan rugi ikut skema pembiayaaan yang ditawarkan oleh pemerintah. Bukankah investasi mereka akan dikompensasi dengan hak pengelolaan pelabuhan? Ya. Sayangnya, akan muncul sejumlah komplikasi yang bisa jadi akan makin menyurutkan niat mereka.

Misalnya, calon investor (penulis memperkirakan mereka sepertinya bukan entitas yang bergerak khusus dalam bisnis pelabuhan) harus mendirikan badan usaha pelabuhan sebelum mengelola pelabuhan. Bisa juga mereka bermitra dengan perusahaan yang sudah mengantongi BUP dan membuat anak usaha. Selanjutnya, mereka harus mendapatkan konsesi dari Kemenhub. Langkah-langkah ini risky dan sudah ada sejumlah perusahaan yang tersandung karenanya dan berujung di pengadilan.

Masih segar dalam memori kolektif insan pelabuhan dispute antara PT Kawasan Berikat Nusantara (KBN) dengan anak usahnya sendiri, PT Karya Citra Nusantara (KCN), yang didirikan dengan menggandeng PT Karya Teknik Utama (KTU). KBN menggugat KCN atas konsesi konsesi 70 tahun yang dilakukan anak usahanya. Dengan putusan PN Jakarta Utara, KCN diwajibkan membayar denda senilai Rp779 milyar sebagai ganti rugi kepada induknya. Putusan ini merupakan yang pertama dalam sejarah penerapan konsesi di Indonesia.

Hingga kini para pihak yang berperkara, termasuk pemberi konsesi (Kemenhub), masih terus berseteru. Mereka yang dikalahkan oleh putusan PN Jakarta Utara mengajukan banding ke pengadilan yang lebih tinggi. Entah kapan dispute ini akan berakhir. Kondisi ini jelas sedikit banyak akan mempengaruhi kelancaran penerapan skema KPBU/PPP dalam pembangunan pelabuhan.

Diterbitkan dalam harian BISNIS INDONESIA, Sabtu, 19 Januari 2019